[摘要] 济南市12345热线数据统计，去年共有4111次来电反映“加装电梯”相关诉求。
同一小区来信，意见截然相反
两封来信，来自同一个小区的两位居民，意见截然相反：一位居民认为，如果100%住户都同意方可加装电梯，将会导致这项工作变得遥遥无期；另一位退休老人则坚持，在批准安装电梯前，应坚持100%不反对的原则，尊重每一住户的权利……12345来电中，这样的争论一直存在。济南市12345热线数据统计，去年共有4111次来电反映“加装电梯”相关诉求。
从“100%同意”，到“2/3共识”
2020年9月，多方征求意见后，济南市出台新办法，调整加装电梯业主表决规则，简单来说就是将原先的“100%同意”，调整为“100%告知”及“2/3业主共识”。新办法并不是简单的2/3同意原则，一个前提是听取全体业主的意见，即“100%告知”。
反对意见，集中在哪？
低层住户的反对意见集中在以下几个方面：加装电梯埋下安全隐患，侵害低层采光权、通风权，带来持续噪音污染，造成低层房屋的贬值，还有就是破坏邻里关系，甚至情绪激烈。此外，加装电梯所在单元居民对权益受损业主的补偿方案和补偿资金的分摊筹集方案达不成一致。
“上下为难”，如何化解？
这项工作的“瓶颈”制约，关键是居民的共识，这不是一件容易达成的事情。加装电梯已经不单单是在加装一个电梯产品，更像是一个复杂的社区治理产物。因为，这关键取决于如何协调、平衡利益各方，求得最大公约数。
济南市12345热线数据统计，去年共有4111次来电反映“加装电梯”相关诉求——
加装电梯：求一个“最大公约数”
对年近古稀的吕阿姨而言，走几十级台阶上下楼不在话下，她担心的是发生过3次脑血栓的老伴儿。“他今年76岁，多次生病，行动不便，上下楼非常困难。”她说。
3月1日，家住山东大学第五宿舍的吕阿姨，终于听到了利好消息：单元加装电梯进入手续审批阶段。
该宿舍区21栋楼77个单元，前期有19个单元加装电梯，今年春节前后又有39部电梯报送相关材料，相继进入或完成了审批流程，即将进入施工阶段。
去年9月，济南市修改业主“一票否决”规则，变成“由该单元房屋专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积占比四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主书面签署同意意见”，既有住宅加装电梯这一民生工程不断“提速升温”。
据济南市住建部门统计，截至2020年11月底，全市共有1048个单元完成加装电梯的规划审查，累计竣工交付使用的电梯738部，正在施工的电梯171部，发放财政补助资金1.4亿元，既有住宅增设电梯占全省60%。
今年山东省政府工作报告提出，开工改造棚户区12.3万套、城镇老旧小区60万户以上，加强配套设施建设。但既有住宅加装电梯的程序步骤、纠纷调解、施工流程，依然是大家关注的焦点。据济南市12345市民服务热线统计，去年，济南市民共拨打热线4111次对加装电梯一事进行咨询、求助和投诉。
这些来电主要集中在哪些问题？哪些矛盾比较突出？市民有什么建议和呼声？记者对这些来电进行了梳理和解读，并对小区加装电梯情况进行了蹲点采访。
（一）两位老人的来信——从“一票否决”到“2/3共识”
去年6月，济南市相关部门接连收到了两封来信，来自同一个小区的两位居民，意见截然相反：
老人丁先生说，我们一单元12户居民，有11户已经签订了同意加装电梯协议，唯独有一低层居民，住在他父亲的房子，始终没有同意签字，致使安装电梯工作一直搁浅到现在，我们多次申述反映没有结果。
据他统计，自己居住的一单元，有80岁以上老人7人，70岁以上老人5人，65岁以上老人1人。
他说，如果100%住户都同意方可加装电梯，将会导致这项工作变得遥遥无期。目前，全国多地有关旧楼加装电梯的政策已经放开，建议济南市也不再要求100%住户同意。
另一位退休老人持反对意见。
他说，当初单位分配住房时，优先挑选的居民一般都嫌一楼潮、吵、乱，从而选择了较高的楼层。一层住户在老楼底下，没有储藏室起到隔潮作用，还要经常面对水电暖设施故障、排污通道堵塞等困境，他们为全楼安静整洁的生活付出了很多。住一层的老人，也应该是惠民政策的受益者，他们的意见应该得到平等的对待，他们的权利应该得到尊重。
他建议：在批准安装电梯前，应坚持100%不反对的原则，尊重每一住户的权利。
12345来电中，这样的争论一直存在。但是，在济南市出台加装电梯新办法后，来电主体有了新的变化。
记者梳理发现，需要业主“100%同意”时，以高层业主来电咨询、投诉为主，目的是想加装电梯。调整表决规则后，低层业主反对声音多了，要求恢复之前的办法。
去年4月，济南市人大常委会法制工作室对《济南市既有住宅增设电梯办法》进行了合法性审查，建议在《民法典》后实施，对《增设电梯办法》进行修改完善。
去年9月，多方征求意见后，济南市正式出台新办法，调整加装电梯业主表决规则，简单来说就是将原先的“100%同意”，调整为“100%告知”及“2/3业主共识”。
在新办法征求意见以及实施后，低层业主拨打12345来电数量明显上升。据统计，新办法实行后，市民投诉新办法协商比例的来电67件，其中坚决反对的有51件。
有市民指出，加装电梯依据《民法典》关于“改建、重建建筑物及其附属设施”条款来调整业主协商表决比例不合理，加装电梯是改建、重建，还是新建、新增设施？如果是新增，就不应该是2/3的协商比例。
济南市住建局物业管理处有关负责人说，新办法并不是简单的2/3同意原则，一个前提是听取全体业主的意见，即“100%告知”，否则会被叫停加装工作。还有就是，听取增设电梯后在通行、采光、通风、噪声等方面受直接影响的相关业主意见。
（二）加装电梯的推动者——从“热心人”到电梯公司“跑腿”
2018年1月，英雄山路201号小区4号楼1单元，济南市首部既有住宅加装电梯投入使用。截至目前，该小区已经加装了8部电梯。
业主李德庆是最初的“推动者”之一。他说：“我感觉我们加装电梯比较顺利，平常邻里相处和睦，有事大家互相帮助，又都是老同事，工作比较好做。”
他说，低层业主最初也有想法，担心有遮光、噪音等方面的影响，但在看完电梯设计后，他们发现走单元防盗门的人少了，开关门的声音也基本上没有了。
记者调查发现，目前加装电梯工作主要依靠热心业主牵头协调，让群众主动做群众的工作，有利于解决业主之间的分歧。但由于有些小区业主自治组织不健全，加之利益层面的矛盾冲突，问题的解决迫切需要街道办事处（镇政府）、居民委员会履行属地责任，搭建协商平台，开展民主协商、议事听证，引导各利益相关方理性表达意见诉求，寻求各方意愿的最大公约数，妥善解决问题矛盾。
从济南市12345热线数据来看，市民来电主要分成了四类，最为集中的是咨询类2164件、求助类1765件，还有建议类110件、投诉类72件。
根据流程，加装电梯第一步是业主自主协商，听取该单元全体业主意见。与其他小区依靠“热心人”不同的是，山东大学第五宿舍背后有宿舍的原产权单位、街道办事处、社区居委会、家委会和电梯公司的努力。
该宿舍家委会主任苗利民说，宿舍区65岁以上的业主，大约占到了60%-70%，已经有19部电梯投入使用。刚开始时，多家加装电梯公司主动联系业务，现在一家装配式建筑公司直接进驻小区开展工作了。
这家建筑公司工作人员孙丽说，加装电梯过程中，公司销售人员会从高层业主开始做工作，登门询问“想加装电梯吗”？然后，由高层业主带着去做低层业主工作，入户更加方便。再后，就是业主们自主协商具体的问题。在此过程中，销售人员会始终盯着，一直到签好合同、缴费。
在孙丽看来，销售人员不仅有公司销售工作，还承担着政策解释、跑腿协商等工作。
这也难免惹来“争议”：“你们不就是想卖电梯？”孙丽多次听到业主的不同意见。
当然，加装电梯工作加速推进也是不争的事实。截至目前，该宿舍区77个单位，除了已经安装电梯的19个单元，已经有39个单元高层业主完成了缴费，进入报送材料等手续流程，剩下的19个单元正在协商之中。
（三）诉求“五花八门”——从“协商”解决到权益“补偿”
经过10天方案公示，18个工作日的规划审查、建筑施工图审、施工备案、特种设备改造告知等审批手续，在济南市历下区某小区11号楼，一个单元加装电梯刚刚施工就被“叫停”了，挖出来的坑也被重新填上。
业主代表徐先生说，该单元低楼层业主当初已经签字同意，但后来二楼业主的儿子回来后，以其父母无权签字为由阻拦，并挑起了“反对”的声音。
大量市民来电中，低层住户的反对意见集中在以下几个方面：加装电梯埋下安全隐患，侵害低层采光权、通风权，带来持续噪音污染，造成低层房屋的贬值，还有就是破坏邻里关系，甚至情绪激烈。
目前，加装电梯的设计、费用分摊以及后期维保等各项工作方案日趋成熟。但是，作为加装电梯工作首要关口的业主自我协商，依然是工作推进中最难突破的关口。
济南市住建部门有关人士说，根据政策规定，既有住宅加装电梯坚持居民自愿、充分协商原则。业主协商主要采取业主之间自行沟通协商，街道办、社区居委会搭建议事平台组织协商，原产权单位组织协调等3种方式开展，协商的途径不多。“很多时候，反对业主采取不见面、不沟通、不签字等形式拒绝协商，对此也没有很好的破题办法。”
孙丽说，在前期19部电梯加装过程中，低层业主有什么想法、条件或要求，都会进行多次协商。有的要求帮忙修缮阳台，还有的要求更换玻璃，这也算是公司业务。
有业内人士认为，现在矛盾的核心是房屋价值构成的重塑或重组。以多层住宅来说，过去三、四楼最好，六楼最差。加装电梯之后，五楼价值最高。
吕阿姨说，当初从单位买房时，二、三楼最好，多交5%的费用；一、四楼按照100%交费，五、六楼分别减少5%、10%交费，地下室从上往下分。现在加装电梯，低层业主就想让五、六楼业主把钱补回来，尤其是补贴给二、三楼业主。
有房屋销售人员说，多楼层住宅加装电梯后，低层房屋很难获得租客和买家的青睐，不好租更不好卖。
记者调查发现，业主协商可以打感情牌，讲群众工作方式，找有威信的人。但是，加装电梯是涉及情、理、法的事情，一部分人的利益也要保护。怎么补偿这些利益？
不可否认，有低层业主漫天要价的现象。比如，有的业主提出补偿金额是20万元，还有的要价300万元，认为占用了小区公共用地。但同时，也有小区单元通过“补偿”方式，实现了全体业主100%同意。
有市民在来电中说，根据《济南市既有住宅增设电梯办法》以及《办理导则》，本单元同意增设电梯的业主应当就“对权益受损业主的补偿方案和补偿资金的分摊筹集方案”形成书面协议，建议给予低楼层补助，并落实具体补助数额。因为每个单元的情况不同，补偿方案需要业主自行协商达成，在实际推进中往往因为意见不同而难以达成一致。
（四）来电“建议”不少——从“上下为难”到“最大公约数”
去年年底，历下区某小区，虽然2/3业主已经达成增设电梯协议，并办理完成规划审查和施工备案手续，但因部分业主阻扰施工，加装工作仍无法正常推进。
春节过后，山东大学第五宿舍12个单元完成加装电梯手续工作。但是，施工工作还在协调推进阶段。
3月1日下午，历城区住建局、东风街道办事处以及社区居委会、家委会负责同志坐到了一起：如何推动施工工作？遇到个别人阻扰施工怎么解决？
历城区住建局物业管理和老旧办公室主任张殿伟说，在对待加装电梯问题上业主之间持有不同意见时，首先需要尽可能地自行协商一致，当无法达成共识时，街道办事处可以牵头居委会开展民主协商，议事听证，合理引导利益相关方理性表达各自诉求，寻求各方意愿的最大公约数，尽可能地化解矛盾。
根据济南市现行政策，相关业主认为增设电梯侵犯其自身民事权益或者对增设电梯有异议的，可由业主之间协商解决。协商不一致的，可由街道办事处（镇政府）、居民委员会组织调解或通过民事诉讼途径解决。
济南市老旧办有关负责人说，加装电梯新办法之前，全体业主协商一致，施工过程比较顺利。现在，更改了协商比例，如果部分业主不通过法律途径维护自身权益，而是采取阻扰施工的方式，就会引发新矛盾。
这位负责人说，高层业主想加装电梯，低层业主不同意怎么办？就低层业主来讲，可以说一点受益都没有，但增加附属物多少会有影响，首先要有尊重。而从政策来讲，不可能方方面面都照顾到，只能是大家坐到一起，各方让一步、进一步，通过调解达到“平衡”，找到一个“最大公约数”。
一位基层政府人员说，作为民生工程，加装电梯不应造成邻里“新矛盾”，还是应该以协商为主。他认为，现在遇到的瓶颈，主要是低层业主不受益的问题，想办法突破了，政策配套有了，就能把这项工作推下去。相对来说，高楼层是升值了，但小区加装电梯后，真正卖房的人很少。
李德庆说，电梯安装政策对大多数人有利，关键是低层业主多数没有受益感，光有付出，心里不平衡。但反过来想，如果楼顶漏水，顶楼业主又找谁说理去？加装电梯就跟修楼顶一样，不是一家两家的事情，跟大家都有关系。
此外，业主在协商过程中，除了利益受损方反对加装电梯外，业主之间固有的矛盾纠纷也是难以达成一致的重要原因。
当协商不能解决问题时，走诉讼程序，合理合法解决矛盾冲突，也是法治社会的选项。目前，广州、杭州等城市，市民的维权意识比较强，遇到增设电梯的纠纷时，往往选择通过法律途径解决。
加装电梯门槛不断降低，但居民如何通过共治共享凝聚共识，街镇、居委会如何搭建协商平台予以帮助，都需要有好方法和新思路。
在热线来电中，市民居民提供了不少意见建议，有的建议出台安装共享电梯、公交电梯政策，还有的建议加装座椅式电梯等。
济南市老旧办有关负责人说，按照政策，我们鼓励房地产开发企业、物业服务企业、电梯生产企业、电梯安装企业及社会组织依法探索新的商业模式，推动加装电梯工作开展。
记者手记：
老旧楼房加装电梯矛盾多、纠纷多，这是众所周知的事实。自2017年以来，记者多次采访加装电梯情况，现在加装电梯的“硬件”和技术已不成问题，但居民取得共识依然是“瓶颈”。
2017年12月，记者第一次采访加装电梯时，济南市仅有12部电梯开工建设，到现在交付使用的电梯达到738部，正在施工的电梯171部。从涉及的建筑面积来说，这个体量已经足够大了。
当时，由于实施细则的缺位，既有住宅增设电梯面临着统一意见难、筹集资金难、办理手续难、后期维保难等诸多难题。现在来看，这些难题大部分已经不是问题了。
从“硬件”来看，加装电梯的过程、装梯的配套设施等日趋成熟。什么样的房子，装什么样的电梯，如何来计算费用、如何来维修、如何来付款，都有不同的选择。
从“流程”来看，加装电梯的各项工作日趋标准化。2017年以来，济南市出台了《既有住宅增设电梯办法（试行）》及《办理导则》，并在2019年、2020年两次重新修订，明确了各部门的职责及办理程序。尤其是创新多项措施降低办事门槛：不需要重新办理占用土地等相关手续，不需要补缴市政基础设施配套费及其他相关行政事业性收费等，并简化各类手续申报的种类、数量，从意向达成到投入使用一般只要60天左右。
从“资金”来看，财政补贴资金和居民分摊比例日趋明确。从济南市目前的财政补贴政策来看，七层楼房补助22万元、六层20万元、五层18万元、四层16万元，基本占到了总投资的40%。同时，明确可提取住房公积金增设电梯。业主对电梯增设费用分摊大致是：一二层住户免费，三层（两户）分担10%、四层分担20%、五层分担30%、六层分担40%。
从“监管”来看，既实行全程监管也重视监管的精细化。政府相关部门通过规划、建设、质监等部门全链条的审批、监管，确保增设电梯工作全流程设计规范、施工安全、质量可靠，把严电梯加装的每一道关口。
我在采访中有这样的感觉，加装电梯的支持体系在不断加速，而且能加速的都在加速，政府大力推动，人大代表、政协委员关注，还有一部分居民非常着急，但是，这项工作的“瓶颈”制约还是很大，关键是居民的共识，这不是一件容易达成的事情。
去年9月，济南市出台新办法，对增设电梯业主表决规则进行了修改，但高层、低层业主利益不同、诉求各异，通过民主协商和调解，能有效化解部分矛盾纠纷，但不是全部。
从实际发生情况来看，有的小区单元2/3业主达成协议，但部分业主阻扰施工。此外，济南市新办法也规定了“协商或调解不成的，可依法通过民事诉讼途径解决”的最终救济渠道。是不是要走到这一步？这不是大家愿意看到的结果，也不是加装电梯的初衷。
因此，当“上下为难”、各方矛盾无法调和时，首先还是要多换位思考，才能取得彼此理解和谅解。比如，同住一个单元，下水管道堵塞，顶层下雨漏水，还有现在的加装电梯，这难道是一家一户的事情吗？不能为对方考虑，就会留下沟通的隐患。
其次，不能回避利益问题。现在，有人将“居民共识”的瓶颈，称之为低层业主“不受益”的制约。就低层业主来讲，确实可以说一点受益没有，但增加附属物多少会有影响，因此，在民主协商时可以先谈低层业主损失了哪些利益？怎么补偿这些利益？或者，直接给一楼解决烦心事，解决实际困难，甚至补给他钱。这都是利益式磋商。还有市民甚至建议，能不能通过加装电梯，增加全体业主的产权面积？这样一来，大家都受益了。
加装电梯已经不单单是在加装一个电梯产品，更是一个复杂的社区治理问题的缩影。因为，这关键取决于如何协调、平衡利益各方，求得最大公约数。
在此过程中，政府的介入既不可或缺，也不可越俎代庖。在充分发挥好民主协商和属地街办、社区调解功能作用的同时，特别要防止居民之间矛盾激化，创造居民理性协商的环境。
【延伸阅读】
2020年9月，新修改的《济南市既有住宅增设电梯办法》在原办法基本框架不变的情况下，从适用范围、增设电梯利益受损业主的救济渠道等六方面作出了调整和修改。但最大的变化是增设电梯业主表决规则，不再像以前需要全体业主同意。
既有住宅增设电梯的，应当由该单元房屋专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积占比四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主书面签署同意意见。既有住宅增设电梯应当充分听取该单元全体业主的意见，尤其应听取该单元增设电梯后可能受到通行、采光、通风、噪声等直接影响的利益相关方的意见。增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分业主同意。
