[摘要] 9月28日，山东全省首本农村宅基地资格证书，在青岛市平度市田庄镇东刘庄发放，标志着我省农村宅基地“三权分置”改革试点迈出实质性一步。
9月28日，山东全省首本农村宅基地资格证书，在青岛市平度市田庄镇东刘庄发放，标志着我省农村宅基地“三权分置”改革试点迈出实质性一步。
农村宅基地‘三权分置’改革
“所谓农村宅基地‘三权分置’改革是通过把农村宅基地所有权、资格权和使用权分开设置，理顺村集体、村民对宅基地占有、使用和收益的关系。”据介绍，这三权中资格权保障的是广大农民无偿使用宅基地的资格和房屋财产权，保障范围最广泛，也是最基本的权利，故而是“三权分置”改革“入门”之举，也是落实农村宅基地所有权、放活使用权的重要前提。
日前山东省出台《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》,旨在落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权。
山东开展农村宅基地“三权分置”试点意见全文
为深入贯彻《中共山东省委、山东省人民政府关于贯彻落实中央决策部署实施乡村振兴战略的意见》精神，积极推进农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”试点工作，充分发挥宅基地改革对乡村振兴的促进作用，制定本实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕实施乡村振兴战略，以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点，以正确处理农民和宅基地关系为主线，探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权、完善宅基地管理的体制机制，盘活农村建设用地，提高土地资源节约集约利用水平，满足乡村发展需求，促进乡村振兴。
（二）基本原则
1．坚持城乡统筹。坚持把推动宅基地改革和盘活农村集体建设用地放在城乡统筹的大局中考虑，着力破解阻碍城乡要素自由流动的体制机制性障碍，促进城乡融合发展。
2．坚持底线思维。牢牢把握稳中求进的工作总基调，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。
3．坚持尊重民意。充分发挥农民群众和集体经济组织主动性和创造性，切实尊重农民意愿，维护农民合法权益，使试点成果惠及广大群众。
4．坚持因地制宜。充分考虑各地经济社会发展状况和资源禀赋差异，探索形成适合不同地区的宅基地“三权分置”、农村建设用地盘活路径和办法。
（三）试点范围。本次试点以县级行政区域为单位，根据东中西部、远近郊区和山地平原特点，兼顾不同发展阶段和模式，每个设区的市确定1个试点县（市、区）。
二、工作任务
（一）全面摸清农村土地利用现状。开展农村不动产权籍调查，全面查清农村居民点建设用地及房屋利用现状，建立包含土地权利人、地类、宗地面积、建筑面积以及人口、利用状况等信息的农村建设用地数据库。
（二）科学编制和统筹实施村庄规划
1．优化空间布局。原则上，城市、县城、镇总体规划确立的城区（镇区）规划建设用地范围内的村庄，按照城市、县城、镇总体规划和控制性详细规划统一建设住宅楼或住宅小区；城镇郊区的村庄向城镇社区集中；人口少、布局零散以及基础设施不完善的村庄，集中建设中心村或农村社区；对有民族特色、传统风貌村庄，实施保护优先，统筹开发。探索以乡镇或新型社区为单位，统筹考虑农民就近就业、生态和谐等多种因素，做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，规划建设一定规模的标准化厂房，促进农村一二三产业融合发展。
2．科学编制实施村庄规划。充分发挥国土空间规划在乡村振兴战略实施过程中的引领作用，以服务乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴为宗旨，加快推进村庄土地利用规划等的编制步伐，统筹安排居住、生态、产业、基础设施用地布局，预留发展空间，实施“多规合一”，形成“一张图”管理模式。按照“一次规划、分步实施、有序推进”的原则，统筹协调好耕地保护、村庄（社区）建设、产业发展、生态保护等相互关系。保障农民群众对规划的知情权、参与权、监督权，体现民众意愿。
（三）探索落实宅基地“三权分置”
1．完善集体经济组织对宅基地所有权实现方式。探索宅基地作为集体经济组织所有的确权登记，明晰集体土地产权归属。保障集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，依法依规行使村庄规划以及宅基地分配、使用、退出、流转等的管理职责，实事求是处理历史遗留问题。保障集体成员在宅基地规划、分配、使用、处分等重大事项中的知情权、参与权、监督权。
2．探索保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权
（1）完善认定方式。健全农村集体经济组织成员资格认定程序，严格执行“一户一宅”政策，探索以户为单位落实集体经济组织成员宅基地资格权，完善宅基地资格权细化到人的确认方式。对于回乡安置、就业安置、人才引进的，由县级政府研究制定到村落户的相关政策。探索农民房屋财产权保障方式。不得以退出宅基地作为农民进城落户条件，禁止宅基地农户资格权转让。
（2）拓宽实现形式。改变单一以宅基地使用权作为资格权的实现方式，探索允许符合条件的农民申请公共租赁住房和换股权、换货币等多种实现形式。对于无后备土地资源提供宅基地的地区，可探索建立资格权与城镇住房保障体系衔接机制，将符合城镇住房保障条件且无法享受宅基地资格权的农户纳入城镇住房保障系统。
（3）探索退出和重获办法。鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权；对有退出意向但又不想彻底失去宅基地资格权的农户，可探索采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权。探索建立宅基地资格权重获制度，自然灾害造成宅基地使用权灭失的、进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的，可以重新获得宅基地资格权。
3．在农村集体土地确权登记发证基础上，加快推进农村房地一体的不动产权籍调查和确权登记发证工作，探索开展新型农村社区不动产登记。
（四）探索放活宅基地和农民房屋使用权
1．探索建立宅基地有偿使用机制。对于因历史造成的超标准占用宅基地、“一户多宅”以及非本集体经济组织成员除继承房屋以外占有和使用的宅基地，探索建立由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，超出规定面积部分实行有偿使用。
2．探索宅基地和农民房屋使用权放活方式。按照房地一体的原则，合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠与、继承、出租、入股等方式流转的适用范围，设定流转期限、途径和用途。探索放活宅基地和农民房屋使用权，城镇和乡村居民可以利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。不得违法违规买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。
（五）盘活农村集体建设用地促进乡村振兴
1．完善宅基地退出制度。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。
2．开展农村居民点整治。在严格保护历史文化遗产、传统村落、民族村寨、传统建筑和保持特色风貌的前提下，鼓励通过旧村改造、城乡建设用地增减挂钩、异地搬迁等方式，分类实施农村宅基地整治。探索建立集体经济组织宅基地使用权收储机制，对收回宅基地实施集中储备、开发或复垦。市、县（市、区）政府可探索建立农村宅基地收储再利用专项资金，专项用于宅基地收储再利用的启动、奖励、补助及复垦工程。
3．盘活存量集体建设用地促进农村产业发展。充分利用盘活的农村集体建设用地资源，为新型社区公共交通、教育体育、医疗卫生、就业服务、居家养老、取暖设施、垃圾和污水处理、生态景观建设、旅游休闲等公共基础设施配套提供用地保障。在满足规划和用途管制等前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的农村集体建设用地及空闲农房，用于发展乡村民宿、健康养老、生态教育、旅游小镇、民俗展览、创意办公、休闲农业、乡村旅游和农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
（六）加强农村集体经济组织收益管理。探索建立农村集体经济组织收益管理制度，合理进行收益分配，农户宅基地有偿使用或退出后集体取得的收益部分，应当作为集体经济组织的土地增值收益，由集体成员共同分享，主要用于基础设施建设配套、建筑补助等，纳入农村集体资产统一管理，分配情况纳入村务公开内容。
（七）完善宅基地批后监管机制。发挥村民自治组织作用，探索建立农村集体经济组织对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理制度。建立县级农村宅基地动态管理系统，实现宅基地申请、审批、利用、流转、查处等信息的互联互通、动态管理、公开查询，强化对乡镇、村宅基地管理和实施情况的监督。
三、实施步骤
本次试点时间为两年，分为三个阶段。
（一）准备阶段（2018年6月）。开展农村居民点建设用地和农民房屋的利用现状和权属情况调查。编制试点实施方案，明确试点任务内容、要求、时限和保障措施。试点实施方案由市委、市政府审核，报省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室备案。
（二）实施阶段（2018年7月—2019年11月）。试点县（市、区）按照要求，探索制定相关规章制度，按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求推进试点工作，于2018年12月底前形成制度性成果，提交关于宅基地“三权分置”、农村集体建设用地盘活利用情况的年度总结报告，经市委、市政府审核后报省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室。省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室会同有关部门，形成年度试点工作情况报告报省委、省政府。2019年1—11月，试点县（市、区）持续推进试点工作，于2019年11月底前形成全面系统的总结报告、政策实施效果和相关建议，经市委、市政府审核后报省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室。
（三）验收阶段（2019年6月—12月）。省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室依据实施意见和各地试点实施方案，组织试点验收并形成试点工作总结报告报省委、省政府。
四、保障措施
（一）加强组织领导。省农村土地制度改革试点工作领导小组负责试点组织领导工作。省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室会同相关部门共同建立试点工作推进机制，统筹协调、指导试点工作。各级党委和政府要高度重视，研究和协调解决试点工作遇到的困难和问题。建立责任到人的市、县、乡、村四级联动机制。引导集体经济组织建立健全管理议事决策、民主监督管理、财产管理等机制，充分发挥村民自治组织作用，切实保障工作实施。
（二）拓展投融资渠道。财政部门要将试点工作经费纳入预算，保障试点工作开展。国土资源部门要加大统筹力度，推进城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标依法调剂使用，所得收益可用于试点工作。积极引导国有大中型企业、社会资本参与土地整治、城乡建设用地增减挂钩项目实施和农民房屋使用权盘活，拓展乡村振兴资金投入渠道。
（三）整合各类政策资源。各相关部门要充分利用现有的农业农村、交通水利、美丽乡村建设、特色小镇、文化旅游等方面政策，加大对试点县（市、区）支持力度，形成聚合效应。在土地利用总体规划各类指标不变、不占基本农田的前提下，允许县级政府通过调整乡镇土地利用规划，合理优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。支持利用宅基地从事休闲旅游，利用收储农村闲置宅基地发展农村新产业新业态。
（四）加强宣传和技术指导。各级宣传部门要充分利用各类新闻媒体大力宣传开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的意义、任务目标和相关政策法规，充分调动各级各部门干部群众积极性和自觉性。各相关部门要结合自身职能，切实加强对基层工作人员的培训和技术指导。
（五）强化工作督导和奖励措施。各级各有关部门要按照职责分工，加强对试点工作的监督和指导，强化信息共享，切实做到试点工作风险可控，发现问题及时商议纠正。省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室要建立督查通报制度，切实加强监督评价，对试点工作成效显著的县（市、区）给予新增建设用地指标奖励，在土地整理项目安排方面给予重点倾斜。
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7月2日，山东省召开动员部署会议，启动农村宅基地“三权分置”试点，17个县市区将在2年间探索一系列政策突破。但我省明确规定“三个不能破”：耕地红线不能破，防止受利益驱使减少农用地规模；转让红线不能破，禁止宅基地农户资格权转让；购买对象不能破，严禁城里人到农村买宅基地。
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17个试点县市区
济阳、平度、沂源、滕州、东营垦利区、莱阳、临朐、汶上、肥城、威海环翠区、五莲、莱芜高新区、沂南、平原、邹平、阳谷、鄄城。试点期至明年底。
“三权分置”试点，旨在落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权。其中，资格权是指农户从集体经济组织申请获得宅基地的权利。
多年来，宅基地管理混乱，与村集体所有权虚置和管理缺位有关。日前山东省出台的《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，赋予村集体依法行使村庄规划和宅基地分配、使用、退出、流转等的管理职责，使其权责一致。
“落实集体所有权，重点是探索宅基地有偿使用和退出机制。”省国土资源厅厅长李琥介绍，禹城制定办法，36个试点村最近对“一户多宅”的农户征收了有偿使用费740多万元，缴费率98%。
过去，宅基地资格权实现形式单一，就是宅基地使用权。很多村已多年未分宅基地了，资格权虚置。我省明确，拓宽资格权实现形式，如探索允许符合条件的农户申请公租房、换股权、换货币、纳入城镇住房保障系统等。
资格权也有望重获了。我省提出，鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权；对有意退出又不想彻底失去资格权的农户可探索“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权；进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的，可重新获得宅基地资格权。
放活宅基地和农房使用权，是“三权分置”的核心。山东省规定，试点地区要合理确定宅基地和农房转让、互换、赠与、继承、出租、入股等方式流转的适用范围，设定流转期限、途径和用途。城镇和乡村居民可利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。但不得违法买卖宅基地，严格土地用途管制，严禁下乡利用农村宅基地建别墅大院和私人会馆。
山东省还将探索开展宅基地抵押担保制度。“农房也能贷款、能经营，那就活了！”沂水县夏蔚镇柳树头村农民牛纪朋正盘算扩大他的蝎子生意，他盼着试点早点推开。
