[摘要] 市区有项目但土地紧缺，郊区有大把的土地但缺项目；市区如果把项目落到郊区去，那就会损失财税收入和GDP，如果不这么做
市区有项目但土地紧缺，郊区有大把的土地但缺项目；市区如果把项目落到郊区去，那就会损失财税收入和GDP，如果不这么做，项目就很有可能会黄。
——这是当前很多地方面临的“两难选择”。有没有一个“两全之策”？
近日，青岛市政府办公厅印发《关于加快“飞地经济”发展的实施意见》，目的就是要破解这一难题，进一步优化产业布局，促进资源要素合理流动，推动全市经济统筹协调发展。
《意见》制定了“飞地经济”的“游戏规则”，尤其是对财税收入分享、经济指标统计、安全环保责任划分等核心问题作出了具体而明确的规定。
2019年，青岛在发展“飞地经济”上已经做出了一些尝试，但一直是“摸着石头过河”。有了规范后，将大大激发“飞出地”与“飞入地”双方的积极性，极大地促进“飞地经济”发展，为青岛乡村振兴和突破莱西平度提供助力。
1、双招双引也存在“价格战”
位于莱西的青岛桃源颐养小镇效果图。（资料图）
在经济发展过程中，资源约束尤其是土地资源稀缺成为一道难以逾越的坎。产业梯次转移成为难以扭转的大势所趋，这就好比牧民“逐水草而居”。
从全球看，产业从发达国家向发展中国家转移；从全国看，产业从东部向中西部转移；从一个城市看，产业转移的方向则是从市区到郊区。
但其流向绝不仅仅取决于经济规律，还受到人为因素的影响，而后者的影响往往更大。
人为因素主要是指来自于政府的干预。项目就是就业，就是税收，就是GDP，项目流走了，那就什么都没有了。项目迁出地政府自然是不肯的。政府千方百计阻挠项目迁出，阻挠企业搬迁的事并不罕见。
产能无法自由流动造成的后果往往是：一面是市区发展饱和企业发展空间局促，一面是郊区“嗷嗷待哺”。
又比如，“双招双引”是经济工作的“第一战场”，这个第一战场“硝烟滚滚”，拼优惠、挖墙角的恶性竞争屡见不鲜。
这种类似“价格战”般的恶性竞争，必然会大大提高招商成本，造成地区“同质化竞争”产业结构趋同，导致资源的极大浪费。
其根源就是利益的驱使。今天招来的商就是明天的增长，“就算落不下，我也不会把项目拱手送人。”这就是很多招商工作人员的心理。
2、“飞地经济”好比一把钥匙
如何破解上述难题？发展“飞地经济”、实现区域内资源优化配置，就是一个很好的解决方案。
“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
资源要素的流动，促成了“飞地经济”的诞生。国内最早的“飞地经济”案例是苏州的新加坡工业园。该园于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区划面积278平方公里，其中，中新合作区80平方公里，是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目。
2018年，苏州工业园区共实现地区生产总值2570亿元，几乎与青海省GDP相当，被誉为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。
近年来，国内城市也越来越青睐“飞地经济”，一些地区对发展“飞地经济”进行了积极探索，形成了灵活多样的合作模式——
一是地区之间的产业转移。例如北京亦庄开发区与河北省廊坊市开展合作，积极疏解北京非首都功能，转移亦庄企业传统生产制造环节，为亦庄开发区转型升级拓展空间；
二是发达地区对相对落后地区的对口支援。例如，江苏省苏南地区对苏北地区、广东省珠三角地区对粤西北地区进行帮扶，通过合作共建产业园，加快欠发达地区发展，提高了区域协调发展水平；
三是探索完善异地开发生态保护补偿机制。例如四川省成都市与阿坝州共建“成阿工业园区”，通过异地发展工业，阿坝州得到相应的生态补偿，对市场化的补偿方式进行了探索。
深圳是发展“飞地经济”的集大成者。由于土地资源匮乏、产业空间不足，深圳天生就是“飞地经济”的拥趸。如今，从大湾区到中西部，再到东北，都可以看到“影子深圳”，如深圳（哈尔滨）产业园区、湖南衡阳白沙洲工业园区（深圳工业园）、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕（富平）新兴产业示范园等。深圳的“飞地经济”已经成为全国样板，发展“飞地经济”是解决深圳土地资源瓶颈的重要方式。
国家层面，陆续制定出台了一系列政策措施，为“飞地经济”保驾护航。
■早在2015年12月，国家发展改革委就印发《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》提出，支持有条件地区发展“飞地经济”。
■国家“十三五”规划纲要提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。
■ 2017年5月，国家发展改革委与有关部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，完善了“飞地经济”的合作机制。
3、“飞”向平度莱西
随着城市规模的不断扩张与经济体量的不断增长，老青岛显然已经无法承载快速发展的需要，东扩，西跨，突破北部，一线展开，拥湾发展，全域统筹……青岛划出了一道优美曲线。
但目前，城乡差距、南北差距仍然较大。为了缩小差距，2019年，青岛发起乡村振兴攻势，推动青岛乡村振兴率先走在前列，为打造乡村振兴齐鲁样板贡献青岛力量；发起突破平度莱西攻势，以“双招双引”为核心，以高质量投资为引擎，推动平度市莱西市奋起直追。
这两个攻势要想取得实效，必须以项目做支撑。青岛着力把大项目特别是先进制造业大项目向平度、莱西摆放。要想搞好跨行政区域间的项目转移与建设，必然触及不同的利益方。
为激发各方积极性，青岛进行了一些尝试。比如在乡村振兴攻势中，推广“三资”“四制”发展模式，推行“飞地”投资或入股产业园建设模式；在突破平度莱西攻势中，实施灵活的“产业飞地”政策，支持两市试点实施“人才飞地”政策。
来自青岛市发展改革委的数据显示，2019年平度莱西先后引进飞地项目32个、总投资263亿元，带动两市投资创近年新高。
截至11月底，平度市新签约亿元以上项目92个，计划总投资1218.4亿元，分别增长11%和242.5%；莱西市新签约亿元以上项目143个，计划总投资1142.26亿元，分别增长74.4%、71.6%。
4、发展“飞地经济”的青岛模式
青岛“飞地经济”风生水起，但在实践中，“飞地经济”项目如何界定、准入条件急需统一、合作分担急需常态化机制化等问题不断凸显，如不尽快解决，必将阻碍“飞地经济”的平稳发展，削弱乡村振兴攻势、突破平度莱西攻势的效果。
可以说，“青岛版”《关于加快“飞地经济”发展的实施意见》完全是按照问题导向来制定的。
比如在界定“飞地经济”时，《意见》明确规定：本意见所称“飞地经济”，是指在推进新旧动能转换和“双招双引”过程中，各区(市)、经济功能区按照协商一致、互利合作的原则，打破行政区划限制，将本区市、经济功能区的项目放到其他区市、经济功能区的重点园区建设，利用规划、建设、管理和税收分配等机制，实现共赢的经济模式。
《意见》还将“飞地经济”项目的种类划分为三类：跨区(市)新上产业项目、跨区(市)合作园区项目、跨区(市)搬迁产业项目。
为“飞地经济”下个定义，精确界定，这是适用、执行相关政策的前提。
搞“飞地经济”绝不是要转移落后产能，更不是要转移污染。《意见》为“飞地经济”项目设置了“门槛”：要符合国家和地方相关要求和有关法律法规规定，符合新旧动能转换方向，并与“转入地”经济发展规划、产业布局相符，严格限制产能过剩行业以及高污染、高能耗、高排放项目。还要符合“转入地”园区规划、产业功能定位以及项目准入目录和准入标准，包括项目投资强度、产出强度、规模、税收等。
■ 《意见》制定了一整套合作分担机制。在财税收入分享上，对跨区(市)新上产业项目形成的地方级税收，合作双方利益分享比例和分享期限原则上由双方协商决定。对“转入地”为平度市、莱西市的新上产业项目，分享期限自增值税产生之日起，原则上分享期限为10年，“转出地”和“转入地”可按5：5的比例分享；
■对跨区(市)合作园区项目形成的地方级税收，采取“一园一策”方式，由“转入地”与“转出地”双方根据园区基础设施投入、园区项目性质、优惠政策等因素，协商确定分享期限和分享比例；
■对政府主导的跨区(市)搬迁产业项目形成的地方级税收，参照有关规定执行。
■在经济指标统计上，在政府内部考核时，对于经济指标，原则上由“转出地”和“转入地”按照5∶5进行划分，合作双方指标分享期原则上与财税利益分享期一致。
■在安全环保责任划分方面，“飞地经济”项目安全生产监管和环境保护管理责任，按照属地原则由“转入地”承担；“飞地经济”项目节能减排降碳考核指标，按照属地原则由“转入地”按现行制度和口径进行统计考核。
可以看出，青岛已经把准了“飞地经济”的穴位，假以时日，青岛“飞地经济”自然能再上层次和水平，并为青岛城乡融合发展注入活力。
