[摘要] 严控撤县建市设区无疑为在“做大做强”之路上热潮涌动的城市,按下了暂缓键。

2022年政府工作报告备受社会各界关注,其中,在提升新型城镇化质量部分明确提出严控撤县建市设区,引发广泛热议。去年,在国新办举行的新闻发布会上,国家发改委相关负责人表示“超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区”。一年后,“慎重”变为“严控”,政策再次收紧。

梳理近些年的政策我们会发现,行政区划调整趋紧不是偶然——随着许多地方撤县动作频频,这两年,政策要求越来越严,衡量标准越来越高,考量因素越来越多。基于都市圈、城市群的发展,城市扩容之路一定是高质量的,而不是贪大求全。在这个意义上讲,严控撤县建市设区无疑为在“做大做强”之路上热潮涌动的城市,按下了暂缓键。

撤县设区一度成“风潮”

近年来,越来越多城市撤县设区(市)的步伐明显提速。

民政部数据显示,在2009年底至2019年末的10年间,全国共撤销141个县,同期增加市辖区110个。而在2017年至2021年的5年间,就有74地完成撤县建市或改区。

进入“十四五”,众多城市将撤县设区(市)写进日程。据不完全统计,包括咸阳、芜湖、滁州、嘉兴、赣州等在内的多个城市均在“十四五”规划纲要中提出撤县设区(市)。

仔细梳理可发现,在争取身份转换的道路上,许多城市并非一帆风顺。成都从2001年开始就多次向国务院申报,将双流县和郫县撤县设区,直到2015年,双流撤县设区才获批,次年郫县获批;自2011年开始谋划行政区划调整的泉州,至今迟迟未落地,而兄弟城市福州、漳州相继圆梦;湖南祁阳、广西横县撤县设市工作也历时6年之久。

但不可否认的是,虽撤县建市设区困难重重,但排队的名单却越来越长。那么,撤县建市设区会带来哪些好处?

天下城市智库创始人、国资委商业科技质量中心原研究员罗天昊指出,撤县设区带来的最明显变化,就是增加城市经济实力,扩大城市用地权,增强城市密度,有利集中发展经济。

“武汉在上世纪90年代就撤掉了所有县,全部设区;杭州撤临安市设临安区,将临安从郊区变为主城区,杭州整个市区面积增加70%以上;洛阳撤掉两个县市,增设两个区,成为河南市区面积最大的城市。可以看到,伴随着城市面积的扩张,城市的发展空间大幅增加,城市的功能覆盖和辐射范围自然就扩大了。”罗天昊说。

政策趋紧不是偶然

实际上,前几年国家对“撤县设区(市)”的审批一直比较活跃。

以“撤县设区”获批城市为例,2017年、2018年、2019年,全国分别有5个城市、8个城市和6个城市获得批准。在2020年,国家一共批准了9个地级市的“撤县设区”。

但是这两年,风向发生了转变,梳理关于“撤县设区(市)”的提法,我们会发现行政区划调整的趋紧并非偶然。去年,在国新办举行的新闻发布会上,国家发改委有关负责人提出“超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区”时,就曾引起广泛讨论。

今年2月,信号进一步释放。广西和吉林两省民政厅明确表示,各地未经批准,不得自行提出行政区划调整口号,不得对外公开行政区划工作信息。

今年的政府工作报告中,提升新型城镇化质量部分,则明确提出了严控撤县建市设区。

罗天昊指出,过去国家之所以积极支持撤县设区,是为了推动我国城镇化的发展,让有潜力的城市进一步扩容,做大做强,但在这一过程中,许多城市“大而不强”问题越来越突出。如今政策趋紧,主要是基于当前发展阶段和发展模式之上的权衡。

“我们可以看到,在撤县设区实践中,省会城市、副省级城市调整的规模和强度均明显高于一般的地级市,撤县设区为其扩容扫除了障碍。但是也有许多发展相对缓慢的中小城市,急切地加入到撤县设区的队伍中,希望通过撤县设区来帮助发展,这就需要审慎考量了。但可以明确地说,在如今高质量发展的命题之下,城市横向扩张的时代即将结束。”罗天昊说。

平衡“体量”和“质量”

从“慎重”到“严控”,撤县建市设区为何被按下暂缓键?究其根源,是许多地方在行政区划调整的过程中,发展“体量”和“质量”的不平衡。

通常来看,城镇化的持续推进,必然让城市,尤其是大中城市在短期内城区面积和人口规模上迅速扩张,但是一些问题也越来越突出。

南开大学周恩来政府管理学院教授赵聚军曾撰文指出,城乡边界模糊加剧了土地城镇化快于人口城镇化的问题,造成了比较突出的“假性城镇化”现象。特别是新设置于中小城市且远离中心城区的市辖区,由于地理位置偏僻、人口集聚不足,市政基础设施建设水平与中心城区存在巨大鸿沟,与市辖区的建制性质名不副实。

也就是说,严控撤县建市设区,是对一些地方“摊大饼”式的无限扩张现象所导致的行政区划混乱、城市空间结构畸形、公共服务和施政效益低下等问题的及时纠正。

对此,赵聚军指出各地在撤县设区的过程中,应以优化城市空间规模为基本目标,着重考虑城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位等因素。一方面,要继续推动中心城市撤县设区,强化中心市区与撤并县市之间的联系,推动市域的整体协调发展。另一方面,由于中小城市的一般地级市的城镇化水平、区域辐射水平、发展前景等均无法与中心城市相提并论,应适度限制中小城市撤县设区,严格审核中小城市的撤县设区行为。

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