[摘要] 从“城乡建设”到“城市更新”,几字之变,背后有何深意?

最近有不少人发现,全国多地的住建局改名了——从“住房和城乡建设局”改为“住房和城市更新局”,简称“住更局”。

政府部门改名当然不是拍脑袋决定的,必有深意。有人认为这意味着中国城市建设迎来了历史性变革,部门职能和工作重点也发生了转变。

从“城乡建设”到“城市更新”,几字之变,背后有何深意?


城市更新美丽风貌。图源秀洲区传媒中心

(一)

此次最引人注意的,是湖北省17个市(州)的住建局,全部更名为住更局。

更名后,住更局的主要职责发生了哪些变化,大家尤为关心。

今年5月,武汉市人大发布《武汉市人民政府关于市政府机构改革情况的报告》。报告中提到,“组建市住房和城市更新局,作为市政府工作部门。负责做好房屋建设管理和住房保障、房地产市场、市政基础设施建设等方面的管理工作,统筹协调城市更新实施工作。”

也就是说,新成立的住更局,不仅肩负起原来住建局的主要管理职责,还要重点负责实施城市更新有关工作。此外,乡村建设的职能被划出,基本由农业农村局承担。

机构名称和职责的变更,背后是城市发展理念和路径的转变。随着我国城镇化进程不断加快,城市基础设施老化、城市功能不完善等问题凸显,城市更新成为必要之举。

今年政府工作报告提出,稳步实施城市更新行动,推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造,加快完善地下管网,推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题。

去年10月,住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹在《求是》杂志发表署名文章《开创城市高质量发展新局面》。文章中说:当前,我国城市发展已经进入城市更新的重要时期,由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重,从“有没有”转向“好不好”,同时也面临着不少矛盾和挑战。

文章还指出,新征程上,城市的战略地位和作用更加凸显,要加快改革创新,建立适应高质量发展要求的城市更新体制机制。

这意味着,随着过去大拆大建的城镇化时代告一段落,我们迎来在已成型的城市中进行持续维修和更新的新发展阶段。一方面,今后城市将大大压缩新增用地,主要将发展集中在住房以旧换新、拆旧建新上,避免城市盲目无序扩张;另一方面,政府会把更多注意力投向城市存量空间的优化提升。

这次的大规模更名,正体现了这种加速发展的趋势。有专家指出,城市更新是专业性和综合性较强的一项复杂工作,涵盖规划、建筑、经济、法律等专业知识,需要政府、企业、居民等不同主体参与,也涉及规划建设、环保、交通设施等多个部门。而在这之前,各地推动城市更新的职能,分散在住建局、规划和自然资源局等部门,职权边界不清,比如制定城市更新规划,有的地方是住建部门编,有的地方是规自部门编,规划中有冲突或重叠的部分,还有的与部门管理职责不匹配,亟需有个统一的核心部门来统筹协调。

新机构的设定,有利于城市规划、建设、管理及运营的一体化推进和实现。


老旧小区展新颜。图源临海市新闻传媒集团

(二)

城市更新,并不是一个新概念。

在典型的城市型国家新加坡,国土面积718.3平方公里,人口547万,建成区468平方公里。早在1974年,新加坡就在国家发展部下设立市区重建局,负责城市用地、规划和建设管理,推动城市更新重建。

而在我国,城市更新概念的提出,也有20多年历史。2001年,香港成立市区重建局,专责处理推行各项市区重建计划。2015年,广州在原市“三旧”(旧城、旧厂、旧村)改造工作办公室基础上成立城市更新局,成为全国首个市级城市更新工作的承接机构。

中央及地方也多次出台城市更新相关政策。2021年,城市更新首次被写入政府工作报告,并被写入“十四五”规划。仅2023年,全国超15个省(区、市)出台30多条省级政策,超96个地级市及以上出台129条市级政策。

城市更新进程中,机构职能调整、制度完善为什么重要?

作为存量时代的重要城市发展和治理方式,城市更新的建设、投资及管理模式,不同于增量建设开发的时代。当前我国各地的城市更新项目,政府主导、多方参与是主流。实现“腾笼”,还要成功“换鸟”,离不开各方面机制的保障。

比如广州,2009年起实施“三旧”改造,在推进过程中发现,就项目论项目、整体统筹不足等问题明显。早年部分城中村改造项目,由开发企业主导算“经济平衡账”,以经济平衡分析来测算所需的规划建设总量,先编制片区策划方案再进行规划调整,改造成本高、规划建设总量大,对城市交通、基础配套设施等都造成较大压力。

而有了城市更新局后,将城市更新纳入国土空间规划“一张图”,在资源环境承载力和国土空间开发适应性的双评价基础上,科学确定规划指标,同时开展经济分析,城市环境空间品质得以提升。

如何把“真金白银”花到“刀刃”上,也要有制度规范。此前,住建部已在北京、沈阳、南京、宁波等21个城市(区)开展首批城市更新试点。前段时间,财政部公告:自今年起,中央财政创新方式方法,支持杭州等首批15个城市实施城市更新行动,单个城市最高补助12亿元。

杭州的住建局虽未更名,但在2023年出台了《杭州市全面推进城市更新行动方案(2023-2025年)》,计划3年实施4952个更新项目,全面推进宜居品质提升、产业升级和聚能焕新、城市公共空间提升、历史文化保护传承和城市特色风貌塑造、城市智慧赋能和绿色低碳提升等城市更新“十大行动”。通过制度建设,促使城市更新资金专款专用,实现了管理规范有效,形成闭环。


余杭街道历史街区保护更新片区图源余杭发布

(三)

资料显示,近3年我国城市更新领域撬动投资额达13.7万亿元,城市更新项目达到15.4万个。

这些项目主要包含哪些?

今年3月,在十四届全国人大二次会议民生主题记者会上,住建部公布,2023年全国实施各类城市更新项目6.6万个,完成投资2.6万亿元。其中,新开工改造城镇老旧小区5.3万个,惠及2200多万居民;加装电梯3.6万部,增设停车位85万个,养老托育等社区服务设施2.1万个;改造燃气等各类管道约10万公里;建设口袋公园4100多个、绿道5300多公里,拓展草坪开放空间1.1万公顷。

同时,会上也提到,今年我国城市更新将聚焦“三大任务”——民生工程、市政基础和城市安全等重点领域。住建部负责人表示,今年将再改造5万个老旧小区,建设一批完整的社区;继续加大城市燃气、供水、污水、供热等老旧管网改造力度,今年再改造10万公里以上。

这意味着,一大批城市更新项目将在各地陆续上马。

危旧房改造是重点之一。此次集中更名的湖北,有2000年前建成的老旧小区2.1万个,1.7万余个被纳入中央补助支持改造计划,已完成改造1.3万余个。接下来,住更局将危旧房改造作为推进城市更新的核心内容,探索以市场化方式推进危旧房改造的新模式,解决城镇危旧房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出问题,持续改善人民群众住房条件和居住环境。

一线城市也在积极推进这项工作。北京在今年政府工作报告中提出,计划启动危旧楼房改建20万平方米;广州施行《城镇危旧房改造实施办法(试行)》,鼓励危旧房改造优化户型设计和空间布局,支持住宅成套化改造、增设电梯、公共走廊、地下停车库等配套设施……

除了危旧房改造,城中村改造、老旧废弃厂房更新改造、商业配套更新、城市地下管网改造、城市排水防涝能力提升工程等,都被纳入城市更新的范畴,并将持续推进“口袋公园”、城市绿道、公园、公厕等建设。

“硬提升”之外,还有“软提升”。城市治理能力的提升、社区人文场景的营造和重塑等,均囊括在内。

城市前行,更新不止,将带动一片发展潜能巨大的“新蓝海”。目前,上海、天津、西安、广州、无锡等地先后成立超百亿元规模的城市更新基金。有业内人士分析,我国城市更新市场空间和规模日益扩大,今后几年,城市基建大多会是城市更新项目,并由试点城市向更多城市推广。我国现有的660多个城市,将撑起一个数万亿级的城市更新大市场,助推高质量发展。

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